现行法律体系下矿业权转让制度的研究

正文内容:【摘要】矿产资源是自然资源的重要组成部分，是人类社会发展的重要物质基础。我国的矿业权流转制度已逐步形成了包括矿业权的出让与矿业权的转让在内的两大部分。本文试图结合律师实践经验，对我国现行的矿业权转让制度加以分析，并对未来我国有关矿业权转让制度的能源立法提供一些可供参考的思路和建议。【关键词】矿业权 探矿权 采矿权 流转 转让 监管矿产资源是自然资源的重要组成部分，是人类社会发展的重要物质基础。一方面，矿产资源中的石油、天然气、煤等资源，作为现代工业的“血液”，对我国国民经济实现稳定、快速的发展具有重要意义；而另一方面，在面临全球气候变暖、能源危机等诸多令人堪忧的问题下，合理利用不可再生的矿产资源，实现社会经济的可持续性发展，也早已成为我国的基本国策之一。胡锦涛总书记在2004年3月10日中央人口资源环境工作座谈会上指出，可持续发展，就是要促进人与自然和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。而近日，全球瞩目的 联合国气候变化大会在哥本哈根揭幕，此次由190多个国家和地区的代表参加的气候会议，势必对未来矿产能源的利用及保护，新能源的开发与发展产生重大而深远的影响。由此可见，进一步规范矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，实现可持续发展和协调发展的目标，是未来我国能源立法的重要方向。一、矿业权的法律性质分析1、矿业权的概念所谓矿业权，是指自然人、法人和其他社会组织依法享有的、在一定区域和期限内进行矿产资源的勘查、开采等一系列经济活动的权利[1]。2000年11月1日颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》明确，矿业权主要包括探矿权与采矿权。《矿产资源法实施细则》第六条规定，探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。2、矿业权的法律特征（1）矿业权是一种财产权财产权，是以财产利益为内容，直接体现财产利益的民事权利。矿业权的权利对象是矿产资源。矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。矿产资源具有经济价值，这种价值包括资源自身的价值、劳动力价值和稀缺价值。而矿业权作为一种权利，它的价值则与矿产资源的价值紧密相关。因此，矿业权与物权、债权、知识产权等权利一样，具有财产权的属性。另一方面，矿业权是一种特殊的财产权。由于矿产资源属于不可再生资源，根据资源的储量、储藏条件的不同，资源的价值也往往表现出诸多不确定性。对于同一处矿产资源而言，由于开采者的技术条件等主观因素的不同，其资源的价值也往往会表现出巨大的差异。在笔者的执业经历中，曾遇到在A企业手中已近枯竭的煤矿，转让给B企业后的年产量甚至超过了A企业的累积产量的情况。因此，正是由于矿业权的价值与矿产资源的价值紧密相连，矿业权的价值也同样具有上述特点。（2）矿业权具有物权的属性物权，是权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。探矿权是在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利，这是一种对特定区域、特定矿产进行勘察的权利，它是一种以权利为标的的物权。而采矿权则是以矿产资源为标的的物权，强调对矿产资源拥有的占有、使用、收益与处分的权利。矿业权具有对世性与排他性，因而具有物权的属性。目前，法学界对矿业权的物权属性有不同的观点，主要包括“准物权说”、“用益物权说”、“特别物权说”等等。而“用益物权说”作为学术界较为流行的学说，已被我国立法机构所采纳。我国《物权法》第三篇（用益物权）第123条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。根据物权法定的原则，矿业权已被我国法律承认为用益物权，因而受到《物权法》等相关法律的保护。二、矿业权转让的相关制度矿业权的流转机制，是在国家宏观调控下，基于矿业权流转的需求和矿产资源所有权中的权能让渡而建立的、使矿业权得以有序化进行的制度安排，是发挥经济杠杆作用的一种市场机制，即平等的竞争机制和公平合理的分配机制，其目的在于增强矿业生产要素重组的灵活性和资源的有效配置效率，实现经济效益最大化[2]。在计划经济体制下，我国曾在1986年制定的《矿产资源法》中全面禁止以买卖、出租或其他形式转让矿业权。随着中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，1996年颁布实施的《矿产资源法》改变了计划经济体制下单一的矿业权流转制度，使我国的矿业权流转制度逐步形成了包括矿业权的出让与矿业权的转让在内的两大部分。而矿业权流转制度的形成，直接将矿业权流转市场划分为两个层次。矿业权的出让是国家作为矿产资源的所有权人向矿业权申请人授予矿业权的行为，是矿业权流转的一级市场。矿业权的转让是矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等。矿业权的转让是矿业权流转的二级市场。但是96年的《矿产资源法》第六条规定：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：①探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人；②已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿；禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”可见，虽然以市场化改革为目标，96年的《矿产资源法》还是将“允许矿业权的转让”作为“矿业权不得转让”的例外加以规定，仍然带有计划经济时代的影子。我国法律规定，“矿业权”应适用不动产法律法规的调整原则。再加上矿业权的流转对国民经济和国家财政税收的重要影响，我国制定了一系列较为严格的法律法规对矿业权的转让加以规范和限制。这些限制性条件主要体现在如下几个方面。1、矿业权受让方的主体资格条件矿业权转让的受让方即探矿权或者采矿权转让的受让人，应当符合我国法律法规规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的资格条件。随着我国改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，矿业权主体已不再限定于全民、集体所有制企业和我国公民，而是逐渐放开，包括外商投资企业、私营企业在内的多种所有制形式企业在满足一定条件后，均有资格取得或受让矿业权[3]。针对开办矿山企业，1994年颁布实施的《矿产资源法实施细则》对国有矿山企业、集体所有制矿山企业、私营矿山企业和个体采矿的申请开办条件作出了较原则性的规定。这其中主要条件包括：①应当具有供矿山建设使用的与开采规模相适应的矿产勘查资料；②经过批准的无争议的开采范围；③有与所建矿山规模相适应的资金、设备和技术人员；④有与所建矿山规模相适应的，符合国家产业政策和技术规范的可行性研究报告、矿山设计或者开采方案；⑤矿长具有矿山生产、安全管理和环境保护的基本知识等等。依照《国土资源部关于贯彻实施<矿产资源勘查区块登记管理办法>、<矿产资源开采登记管理办法>和<探矿权采矿权转让管理办法>的通知》的精神，我国各个省、直辖市、自治区针对本行政区域内的矿产资源的开发管理，在《矿产资源法》等法律法规的基础上，对矿业权受让的主体资格条件制定了更为具体的规定。例如《云南省探矿权采矿权管理办法》中规定，探矿权申请人取得探矿权的条件除应当具备相应的勘探资质外，还包括：①具备法人资格，但社会团体和国家机关不得作为探矿权申请人；②具备与申请勘查矿种及规模相适应的资金；③注册资金不得低于300万元，提供的银行资金证明不得低于申请项目实施方案安排的本年度勘查投入资金。《云南省探矿权采矿权管理办法》还规定了依法取得采矿权的主体资格条件包括：①具备法人资格，但社会团体和国家机关不得作为采矿权申请人，自然人可以申请开采用作普通建筑材料的砂、石、粘土等小型矿山采矿权；②具备与开采矿种及规模相适应的资金、专业技术人员和技术设备；③拟建规模为大中型矿山或者申请开采储量规模为中型以上矿产地的，注册资金一般不少于5000万元或者前3年平均纳税额不低于500万元，项目资本金不得低于矿山开发利用方案或者初步设计概算投资额的35%；④拟建规模为小型矿山的，注册资金不得少于500万元，项目资本金不得低于矿山开发利用方案或初步设计概算投资额的50%。自然人申请开采用作普通建筑材料的砂、石、粘土等小型矿山采矿权除外。另外，由于某些矿产资源具有重要的战略意义，我国法律规定包括黄金、放射性矿产、盐资源在内的特种矿产资源的矿业权专属于某些特定主体享有。2、矿业权转让行为的客体应当满足的条件（１）探矿权转让应当满足的条件《探矿权采矿权转让管理办法》中规定转让探矿权应当具备的条件主要包括：① 自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源。在实践中，可以由转让申请人提交相应的地质资料、矿产资源勘查报告或经批准的储量报告，作为已达到“在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源”条件的证明。必要时可由转让审批机关向下级地矿行政管理机关行文核实。② 完成规定的最低勘查投入。《矿产资源勘查区块登记管理办法》中规定探矿权人在第一个勘查年度，每平方公里最低投入2000元；第二个勘查年度，每平方公里最低投入5000元；从第三个勘查年度起，每个勘查年度每平方公里最低投入10000元。要证明已达到此条件，须由转让申请人提交工作量清单和单位会计报表作为证明，必要时可由转让审批机关向原登记机关或下级地矿行政管理机关核实。③ 探矿权属无争议。④ 按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款。探矿权使用费是国家将矿产资源探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的使用费；探矿权价款是指国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。在《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》和《财政部、国土资源部关于<探矿权采矿权使用费和价款管理办法>的补充通知》中对探矿权的使用费和探矿权价款的数额和计算方式做了详细规定。⑤ 国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。另外，针对拟转让部分探矿权的情况，《矿业权出让转让管理暂行规定》中明确规定，需要部分出售矿业权的，必须在申请出售前向登记管理机关提出分立矿业权的申请，经批准并办理矿业权变更登记手续。（2）采矿权转让应当满足的条件《探矿权采矿权转让管理办法》中规定采矿权的转让应当符合的条件主要有：① 矿山企业投入采矿生产满1年。实践中，转让申请人应当向采矿权转让的审批部门提交矿产资源开发利用情况报告和投产以来各年（包括当年）的销售纳税单。另外，《矿业权出让转让管理暂行规定》中规定，采矿权申请人领取采矿许可证后，因与他人合资、合作进行采矿而设立新企业的，可不受投入采矿生产满一年的限制。② 采矿权属无争议。③ 按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税。采矿权使用费，是国家将矿产资源采矿权出让给采矿权人按规定向采矿权人收取的使用费；采矿权价款，是国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款。在《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》和《财政部、国土资源部关于<探矿权采矿权使用费和价款管理办法>的补充通知》中，同样对采矿权使用费、采矿权价款的收取标准作了详细规定。矿产资源补偿费则是国家凭借对矿产资源的所有权向采矿权人征收的费用，体现了矿产资源所有权的收益权，它所调整的是矿产资源所有权人与采矿权人之间的经济关系。而资源税则是国家对使用某种自然资源的单位和个人，为取得应税资源的使用权而征收的一种税，矿产品或者生产盐的单位和个人为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。④ 国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。此外，我国法律规定采矿权原则上不得部分转让。3、矿业权转让的要式性由于矿业权适用不动产法律法规的调整原则，矿业权的转让具有要式性。我国法律规定，国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。矿业权人在申请转让探矿权或者采矿权时，应当向审批管理机关提交下列资料：转让申请书；转让人与受让人签订的转让合同；受让人资质条件的证明文件；转让人符合规定的探矿权、采矿权转让条件的证明；矿产资源勘查或者开采情况的报告；国有矿山企业转让采矿权时，还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件等等。4、矿业权转让的形式矿业权转让的主要形式可以包括矿业权的出售、交换、赠与、继承以及作价出资等等。在特定条件成就时，作为抵押权客体的矿业权也可能转移给抵押权人。所以广义上来说，矿业权的转让形式也包括抵押[4] 。按照有关规定，采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。这里的“承包”应当作广义理解，包括劳务承包和经营性的承包。如前所述，受让采矿权的主体应当拥有相关的资质和符合相应的条件，“承包方”则通常不具有相应的资质和条件。由于某些矿种的开采具有很高的专业性和危险性，在很多情况下，没有资质的“承包方”就成了矿难、地质灾害频发，矿区周边生态环境失控的根源所在。因此，禁止采用承包方式变相转让采矿权，是符合我国国情与国家长远利益的。三、主要问题与建议据官方统计，1998年至2002年11月，全国共有偿转让采矿权1178个，其中1998年采矿权转让22个，1999年转让29个，2000年转让73个，2001年转让500个，2002年转让554个；转让油气矿624个，转让的油气矿均为上市形式。另外，截止到2002年，全国有效期内的探矿权8520个。从1998年到2002年11月，全国共转让探矿权959个，其中油气探矿权835个[[5] 。从上面的数字可以看出，除开油气矿的转让，其他矿种在5年内的转让次数非常少，明显不符合市场的实际情况。虽然目前矿业权流转的一级、二级市场已经形成，但由于配套制度缺乏可操作性、主管机关监管力度不到位、政策法规的不健全等种种原因，导致了现实中大量违法转让、隐形转让和私下交易现象的存在。针对目前存在的问题，笔者认为，可以尝试从以下几个方面对矿业权转让制度的立法加以完善。1、完善矿业权的分类管理制度建立统一的矿产资源分类目录，针对不同矿种，采取不同的矿业权转让审核制度。对于大多数矿种的矿业权转让，应当减少审批环节，加快审批进度，可以与行业监督相结合，采取改审批制为核准制、备案制的监督方式；对于那些对国民经济发展具有重要地位、开采技术要求高、开采难度大、具有重要战略意义的矿产资源，则应该严格限定转让条件，并加强对这些矿种矿业权转让的监督管理。最终做到对矿业权二级市场监督的“有抓有放”，既保证矿业权二级市场活跃、健康的发展，又能保证国家利益、公众利益的实现。2、制定全面、统一的资格审查标准矿业立法应当考虑对矿产资源的综合利用和合理开采，加强周边生态环境的保护，并严格保证矿区的生产安全以及工人的健康利益。而一般来说，具有较强技术、资金实力和管理能力的矿业企业，更能有效地保障前述利益的实现。因此，制定一套完善、可操作性强、与矿业权分类管理制度相配套的受让方资格审查标准，改变目前资格审查具体标准大多由各个省、直辖市、自治区来制定的现状，是促进我国矿产资源开发与社会、环境协调发展的重要手段。3、积极探索和发展创新的交易与监管方式发挥政府的社会公共服务职能，加强矿业相关信息的公开与透明化，也是改变目前小矿多、“黑矿”多现象的重要手段。在建立了矿业权分类管理制度和完善统一的资格审查制度的前提下，可以进一步建立区域性的矿业权交易中心和与之配套的交易信息网，并由行业协会或者交易中心制定详细的交易规则。参照已有的产权交易市场的运作经验，为了发挥信息发布、价格发现、交易撮合、市场监管等功能，矿业权的交易中心可以有以下职能：（1）审查矿业权交易主体的资格和交易条件；（2）依法组织矿业权交易，维护交易双方的合法权益，并为矿业权交易提供服务；（3）收集、发布矿业权出让、转让信息；（4）为矿业权转让企业提供评估、法律咨询、矿业权拍卖等方面的服务；（5）负责对交易对象即矿业权的真实性、规范性和合法性进行审查；（6）制定和健全自律性管理的规章制度等[6]。鉴于矿产资源的开发利用在我国国民经济发展中的重要地位和目前面临的生产安全事故频发、周边环境恶化的严峻形势，因此加强对矿产资源开发的法律制度和立法的研究是十分有必要的。限于时间与篇幅所限，本文主要针对目前我国矿业权流转二级市场的相关制度和法律问题加以分析和阐述。当前矿业权的流转制度亟待在法律理论和制度设计上实现突破，并在实践中不断总结和完善。矿业权流转二级市场的健康、有序的发展，是我国社会主义市场经济发展的必然要求；建立与之相适应的法律制度体系，是未来我国能源立法的重要发展方向。********************[1] 刘欣，《物权法背景下的矿业权法律制度探析》，2008年 返回[2] 刘欣，《物权法背景下的矿业权法律制度探析》，2008年 返回[3] 参见《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第七条，1994年3月26日颁布 返回[4] 刘欣，《物权法背景下的矿业权法律制度探析》，2008年 返回[5] 曾绍金，《探矿权采矿权市场建设理论与实践》，2003年版 返回[6] 陈亚赞，《矿业权流转法律制度研究》，2009年 返回