最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务 行为是否属于行政诉讼受案范围的答复

最高人民法院

关于行政机关不履行人民法院协助执行义务
    行为是否属于行政诉讼受案范围的答复

2013年7月29日                    [2012]行他字第17号 

辽宁省高级人民法院:

你院《关于宫起斌诉大连市道路客运管理处、大连市金州区交通局、大连市金川、|区公路运输管理所不履行法定职责及行政赔偿一案的请示报告》收悉，经研究，答复如下:

行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

行政机关拒不履行协助执行义务的，人民法院应当依法采取执行措施督促其履行;当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。

此复。

解读--

《关于行政机关不履行人民法院协朋舰行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》

郭修江

一、问题的提出

辽宁省高级人民法院在审理宫起斌诉大连市道路客运管理处(以下简称市客运管理处)、大连市金州区交通局(以下简称区交通局)、大连市金州区公路运输管理所(以下简称区运管所)不履行法定职责及行政赔偿一案过程中，就行政机关不履行人民法院协助执行义务是否属于行政诉讼受案范围问题向最高人民法院提出请示。该案主要事实如下:宫起斌于1996年10月18日至1998年5月20日期间，购买了他人三辆客运中巴车及其线路经营权。因当时宫起斌户口不在当地，委托本地居民宫云梅为代名车主，并将三辆车籍及线路经营权登记在宫云梅名下。后宫起斌与宫云梅因上述财产权属发生纠纷，大连市金州|区人民法院子2003年1月17日作出民事判决:一、确认涉案三辆旅行车的所有权人及线路经营权入为宫起斌;二、解除宫起斌与宫云梅之间的车辆承包合同;三、被告宫云梅于本判决生效后十日内返还原告宫起斌三辆旅行车并协助办理三辆车及线路经营权的转籍过户手续。宫云梅上诉后大连市中级人民法院终审判决驳回上诉维持原判。宫起斌依据生效民事判决向金州区人民法院申请强制执行。2003年8月6日，金州区人民法院向区运管所送达协助执行通知书，要求将宫云梅名下的三辆车线路经营权变更为宫起斌。区运管所经请示区交通局、市客运管理处，以《辽宁省道路运输管理条例》明确规定“经营者不得擅自转卖客运经营权”和“禁止转让客运经营权”为由，拒不办理变更手续。2006年6月1日，在金州区人民法院主持下，宫起斌与宫云梅达成执行和解，宫云梅同意将三辆旅行车的客运经营权转让给宫起斌。同年7月4日，区运管所根据宫起斌申请来口双方的执行和解协议，将三辆车的线路经营许可变更登记至宫起斌名下。2006年8月16日，宫起斌以区运管所、区交通局、市客运管理处拒不履行法定协助执行义务致使其三辆客车停运三年造成财产损失为由，向沙河口区人民法院提起行政诉讼，请求确认不履行协助执行义务行为违法并赔偿损失。

大连市沙河口区人民法院一审行政判决认为，宫起斌要求区运管所在宫云梅拒不协助将客运线路经营许可证更名过户的情况下，直接履行更名过户义务，不符合行政许可法的规定口故宫起斌主张区运管所未直接履行更名过户义务是不履行法定协助义务的行政违法行为的意见，法院不予采纳。宫起斌与宫云梅达成执行和解后，运管所已经依法将涉案车辆的线路经营权变更登记至宫起斌名下，宫起斌起诉三被告拒不履行协助执行人民法院生效民事判决的法定职责，以及要求三被告赔偿其经济损失的理由不能成立。依据道路运输条例第七条第三款、第十条第一款第(一)项、第二款、行政许可法第二十三条、第四十九条、行政诉讼法第二十五条第四款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项之规定，判决驳回原告宫起斌的诉讼请求。宫起斌不服上诉。大连市中级人民法院二审判决认为，因在案外人宫云梅履行了法院生效民事判决的义务并作出登报声明后，被上诉人根据法院协助执行通知书的要求，已为上诉人办理了经营许可，故本案当事人双方争议的是被上诉人是否存在拖延履行协助法院执行义务的情形以及该行为是否违法和应否赔偿的问题，由于拖延履行协助法院执行义务是因案外人宫云梅不及时履行法院生效民事判决所致，被上诉人的行为既不属于扩大协助执行范围的情形，也不属于违法采取措施的情形，因此根据最高人民法院2004年7月13日公布的《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》法释[2004] 6号司法解释的规定，上诉人的原审诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，对其原审起诉依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律不当，根据行政诉讼法第六十一条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项之规定，裁定如下:一、撤销大连市金州区人民法院一审行政判决;二、驳回上诉人宫起斌的原审起诉。

宫起斌申诉，辽宁省高级人民法院审查认为，本案的焦点问题是行政机关收到人民法院的协助执行通知书后不予协助的行为，是否属于行政诉讼受案范围，该院审判委员会倾向性意见是不属于行政诉讼范围。理由:第一，行政机关不履行法定职责中的“法定职责”并不包含依法院的协助执行通知书予以协助的行为。“法定”是指“法律规定”，从广义上讲，包括法律、法规规定的行政职责，也包括规章以及规章以下的规范性文件规定的行政职责。“职责”意即职权责任，这对行政主体来讲具有双重性，既是其权力，又是其责任。行职权是法定的，权责是统一的，有职权才会有职责。因此，依法院的协助执行通知书执行的行为，不是"法定职责"的应有之义。第二，行政机关收到人民法院的协助执行通知书后不予协助的行为，应与行政机关不执行人民法院生效判决、裁定的处理方式一致。虽然我国法律、法规对此并未作明确规定，但根据相关司法解释和司法政策的规定，行政机关的协执行为是行政机关必须履行的法定协助义务，行政机关对人民法院的协执通知不具有审查的权力，行政机关在实施协执行为时不具有独立的意志，协执行为的启动程序权在人民法院，执行事项和内容在人民法院，协助执行机关不能对抗人民法院的执行要求，如其认为执行是错误的，可以向人民法院提出异议，异议期间不应停止办理。另外，从司法赔偿的角度分析也可以看出，无论民事裁定及协执通知是否被撤销，都不影响行政机关依据民事裁定或协执通知实施行为的性质，只要行政机关在实施协执行为时没有加入自己的意志(扩大范围或违法采取措施)，那么其行为的后果就应当由司法机关承担，这也能够说明行政机关对人民法院协执通知不具有审查权，对严格按照协执通知错误执行的后果也不承担责任。因此，协执通知应比照法院生效判决、裁定对待，根据2007年民事诉讼法第一百零三条的规定和行政诉讼法第六十五条三款规定的相应措施执行。鉴于我国法律、法规对此未作明确规定，故辽宁高院向最高人民法院请示。

二、法理分析

对于行政机关不履行协助执行义务行为的可诉性问题，可以从以下几个层面进行分析论证:

(一)关于履行法院协助执行义务行为的性质问题

民事诉讼法第二百五十一条规定"在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关
单位必须办理。"据此，行政机关依照人民法院生效裁判及协助执行通知书的指令作出的相关行为，是行政机关必须履行的法定义务，其实质是司法裁判行为的延续，是司法行为的有机组成部分，属于司法性质的行为。第一，协助执行行为的执行依据是司法机关的生效裁判，体现的是司法机关的意志，并非该行政机关自身的意志;第二，协助执行过程中，协助执行单位对生效裁判文书的合法、正确与否没有任何审查职权和审查义务，必须完全按照指令行事，即便发现问题或者错误，也只能向发出协助执行通知书的人民法院反映情况，而不能擅作主张，是否继续执行，必须听命于执行的人民法院;第三，在执行的程序上，完全按照生效裁判文书及协助执行通知书的要求直接办理，不需要听取被执行入及其他利害关系人的意见，不需要按照类似行政行为的一般行政程序步骤实施;第四，对于因生效裁判错误而导致的协助执行错误，只能通过审判监督程序，撤销错误的生效裁判，通过执行回转方式予以纠正，而不能由协助执行单位自行纠正，因此而引起的国家赔偿属于司法赔偿性质，由执行的人民注院赔偿，不属于行政赔偿行为，协助执行的单位没有过错不承担赔偿责任。协助执行行为属于司法行为性质，不属于行政行为性质，当然不属于人民法
院行政诉讼的受案范围。正因为如此，最高人民法院法释[2004]6号
《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定"行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。"

(二)关于错误协助执行行为的性质问题

协助执行错误可能有以下几种情况:一是据以执行的生效裁判本身错 误，导致协助执行错误;二是协助执行通知错误，造成协助执行错误;在是协助执行单位在协助执行过程中扩大范围或者违法采取措施，从而导致协助执行行为错误。三种情况的错误协助执行行为，性质各不相同。第一种情况完全属于作出生效裁判的人民法院的错误，与执行的人民法院和协助执行单位无关，系裁判错误，属于司法机关的过错，其性质当然属于司法过错的延续，仍然属于司法性质的行为;其错误只能通过审判监督程序予以纠正，通过执行回转实现权利救济。第二种情况生效裁判没有错，执行的人民法院协助执行通知书对裁判文书内容错误理解，发出错误的协助执行指令，导致协助执行行为错误。此时，错误仍在司法机关，不在协助执行单位，是人民法院执行中的错误，仍属于司法行为性质。所以，国家赔偿法第三十一条规定，人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序适用刑事赔偿程序的规定，不适用行政赔偿的程序。第三种情况，执行根据生效裁判没有错误，执行法院的协助执行通知书也没有错误，错在协助执行单位错误地理解了生效裁判或者协助执行通知书的内容或者违法采取了措施。此时的过错完全属于协助执行单位，其意志来源于协助执行单位，协助执行单位具有独立的主体地位，能够独立地对外承担法律责任，对自身过错造成的损失，当然应当由其自己对外承担赔偿责任。行政机关错误履行协助执行义务，属于行政行为性质，应当通过当事人向行政机关提起行政诉讼、行政赔偿的方式解决。因此，法释[2004]6号《批复》还规定: "如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。"

(三)关于行政机关不履行协助执行义务的性质问题

如前所述，根据民事诉讼法第二百五十一条规定，在执行中需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。协助办理财产权证照转移手续是相关协助执行单位必须履行的法定义务。因此，那种认为履行法院判决裁定义务不属于行政机关的法定职责的观点是错误的。所不同的只是，根据这种法定职责的来源和性质，不履行协助执行义务属定的义务，属于诉讼法赋予协助执行单位的司法义务，而非行政法上的义务。由于这种义务的性质属于非行政性质的司法义务，因此，不履行协助执行义务，本质上依然属于司法性质的行为。是基于此，相关诉讼法对违反这种法定义务规定了与违反行政职责义务完全不同的法律后果。例如，民事诉讼法第一百一十四条和第一百一十五条诉讼，人民法院经过审理后，判决行政机关限期履行协助执行义务，如果规定，有义务协助执行的单位拒不协助办理有关财产权证照转移手续的，行政机关仍然不履行，势必还要再次对不履行判决义务的行为提起行政诉讼，诉讼后的判决结果仍将是限期履人民法院除责令其履行协助义务外，并可以对单位处以五万元以上一百万元以下罚款，对其主要负责人或者直接责任人员处以十万元以下的罚款;仍不履行协助义务的，可予以拘留，并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。也就是说，通常情况下，行政机关不履行协助执行义务的，应当通过上述法定妨碍执行措施予以解决，而不是通过另行对行政机关不履行协助执行义务法定职责行为提起行政诉讼加以解决。之所以法律规定解决协助执行单位不履行协助执行义务不是通过另行提起行政诉讼解决，除了性质因素外，笔者认为还有以下原因：第一，对于人民法院生效裁判和协助执行通知书确定的义务，任何组织和个人必须严格履行，只有这样才能保证人民法院生效裁判的权威和效果。如果对不履行法院生效裁判和协助执行通知书义务的行为还要另行提起诉讼加以解决，既损害司法权威，又浪费司法资源。第二，通过另行诉讼方式解决行政机关不履行协助执行义务问题，最终将会形成循环诉讼，永远不能解决问题。对不履行协助执行义务提起行政诉讼，人民法院经过审理后，判决行政机关限期履行协助执行义务，如果行政机关仍然不履行，势必还要再次对不履行判决义务的行为提起行政诉讼，诉讼后的判决结果仍将是限期履行，如此循环，无穷尽也。但是，行政机关不履行生效裁判及协助义务问题却始终不能得到有效解决。

（四）关于不履行协助执行义务造成损失的救济问题

行政机关拒不履行协助执行义务，有可能对当事人实体权利造成侵害，当事人对此如何寻求救济?《人民法院执行工作若干问题的规定行政与执行法律文件解读(试行)》第三十三条规定"金融机构擅自解冻被人民法院冻结的款项，致冻结款项被转移的，人民法院有权责令其限期追回已转移的款项。在限期内未能追回的，应当裁定该金融机构在转移的款项范围内以自己的财产向申请执行人承担责任。"第三十六条规定"被执行人在有关单位的收入尚未支取的，人民法院应当作出裁定向该单位发出协助执行通知书，由其协助扣留或提取。"第三十七条规定"有关单位收到人民法院协助执行被执行人收入的通知后，擅自向大损失因案而异，通过执行裁定程序往往会因各方分歧过大而难以认定;被执行人或其他人支付的，人民法院有权责令其限期追回;逾期未追回的，应当裁定其在支付的数额内向申请执行人承担责任。"根据上述规定，通常情况下人民法院对金融机构或者被执行人尚有收入未支取款项的单位，可以通知其协助执行。如果协助执行单位未履行协助执行义务，致使款项无法追回的，人民法院可以直接裁定协助执行单位在应支付的数额内用其自有财产向执行申请人承担赔偿责任。这一做法确实能够使执行申请人的权利得到及时救济。但是，也受到多方面的诟病。一些专家学者就认为，通过执行裁定直接解决协助执行单位与执行申请人直接的侵权纠纷，缺少相应的公平正当的程序保障，缺乏监督制约机制，可能造成执行裁定的滥用。与金融机构，其他协助执行单位不同，行政机关不履行协助执行义务更多的是关于办理有关财产权证照转移手续义务，并不能参照上述规定办理。其一，不像前述规定中金融机构解封及协助执行单位擅自向被执行人或其他人支付，申请执行人的损失数额是确定的，行政机关不履行办理有关财产权证照转移手续给执行申请人会造成什么损失、造成多大损失因案而异，通过执行裁定程序往往会因各方分歧过大而难以认定；其二，不同于金融机构及其他协助执行单位的不履行协助执行义务属于民事侵权行为，行政机关不履行协助执行义务属于公法上的侵权行为，不能通过民事诉讼程序解决;其三，即使民事侵权行为通过执行裁定直接解决相关争议也已经收到非议，且不无道理。鉴于以上理由，我们认为对于行政机关不履行办理有关财产权证照转移手续义务的，当事人请求确认该不履行义务行为违法并要求行政赔偿的案件，应当给一条出路，允许当事人向人民法院提起行政诉讼。

根据以上分析意见，最高人民法院作出[2012]行他字第17号《关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》函告山东高院，其主要内容是"行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。"“行政机关拒不履行协助执行义务的，人民法院应当依法采取执行措施督促其履行;当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但当事入认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。"

三、审判实践中应当注意的问题

（一）关于行政机关根据当事人申请依据人民法院生效判决办理有关财产权证照手续行为的性质及可诉性问题

对于人民法院就当事人民事权利作出的判决，对方拒不履行生效判决义务的，当事人可以申请人民法院强制执行，由人民法院通过强制执行手段实现相关财产权证照的转移登记手续;同时，当事人也可以以民事判决结果为权属凭证，向行政机关申请办理变更登记手续。第一种情况下行政机关协助执行行为性质及可诉性问题，我们已经在上述答复意见中予以解决。但是，对第二种情况行政机关行为性质及可诉性问题，答复却未涉及。笔者认为，当事人以民事判决为权属来源根据，向行政机关申请权属变更登记的，行政机关的相关行为应当属于应申请的行政行为，而非司法行为。在办理相关变更登记手续过程中，行政机关要依照变更登记的法定行政程序进行审查并作出决定;要对当事人的申请是否符合法定变更登记条件进行全面审查;要对当事人提交的人民法院裁判文书的真实性以及是否发生法律效力进行审查。行政机关除了不能否定真实、发生法律效力的判决结果，不能进行审查作出否定性结论外，其他方面完全要按照行政程序办理。因此，笔者认为，行政机关根据当事人申请依据人民法院生效判决的作为或者不作为行为，均属于行政行为的范畴。当事人对行政机关不履行变更登记法定职责行为以及作出的准予变更登记、不予变更登记行为等不服，均有权依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼。

(二)执行过程中当事人请求确认行政机关不履行协助执行义务并请求行政赔偿的，人民法院应否受理问题

执行程序尚未终结，当事人就行政机关不履行协助执行义务的行为提
起行政诉讼，请求人民法院判决行政机关履行法定职责，人民法院不应受理。理由是，对于协助执行义务人不履行协助执行义务的行为，民事诉讼法已经作出明确规定，执行的人民法院应当根据相关规定作出决定，督促作为协助执行单位的行政机关履行义务，而不是由当事人另行诉讼。那么，在执行中，当事人请求人民法院判决确认行政机关不履行法定职责行为违法并请求行政赔偿，人民法院应否受理呢?笔者认为，依然不应受理。理由是:第一，执行中当事人仍然可以申请人民法院采取执行措施，督促行政机关履行法定的协助执行义务;第二，执行程序未结束，行政机关不履行协助执行义务的行为仍在持续状态，当事人请求判决确认违法解决不了行政机关应当履行义务的问题，判决没有实际意义;第三，不履行法定职责的侵权行为处于持续状态，当事人的损失数额难以确定，请求行政赔偿，人民法院难以下判。执行终结后，当事人请求人民法院判决行政机关履行协助执行法定职责的，人民法院是否受理?笔者认为，应当受理，但是，裁判的实体处理只能是判决确认行政机关不履行协助执行义务的行为违法。理由是，执行终结，不履行协助执行义务行为要么已经履行，要么已经没有履行必要，其行为已经成熟可诉;第二，在执行终结后，人民法院判决行政机关继续履行协助执行义务已经没有必要，只有通过判决确认不履行协助执行义务行为违法，才能最终解决当事人的行政赔偿诉求，实质性化解行政争议。通过分析可以看出，对行政机关不履行协助执行义务的行为，当事人只能在执行终结后向人民法院提起请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿，才有可能获得人民法院的支持，彻底解决争议。