典型判例:工作人员审查不严,为违规者办理房产证被追刑责|法客帝国

[原题]任某某玩忽职守案(不履行法定职责)

作者|赵海骏[江苏省句容市人民法院]
来源|作者赐稿并授权法客帝国刊发

摘要:在不断提倡依法行政的今天，行政机关及其工作人员，必须坚持依法履职，不履职或不完全履职，都要承担相应的法律责任，一旦造成严重后果，还必须承担相应的刑事责任，本案就是明显的例子。当行政机关工作人员，滥用职权，违反工作纪律，不尽职责义务，不履行或不正确履行职责义务，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失时，这种代价是惨重的。特别涉及到安全生产，食品卫生等领域，这类案件经常发生，应当引起国家机关及其工作人员的高度警示。本案在介绍玩忽职守罪的同时，也对与其他渎职犯罪作了较为详细的区别分析，这对我们理解刑法规定，以及如何规范今后的工作，也具有较强的指导作用。第一部分、首部1、判决书字号:江苏省句容市人民法院（2011）句刑初字第323号2、案由：玩忽职守罪3、诉讼双方公诉机关江苏省句容市人民检察院。被告人任某某，男，汉族，句容市人，大专文化，系句容市某中心副主任，住句容市。2011年5月28日因本案被取保候审。辩护人某律师。4、审级：一审。5、审判机关和审判组织一审法院：江苏省句容市人民法院合议庭组成人员：审判长：王芳；审判员：陈忠林、芦庆华。6、审结时间:2011年12月9日。第二部分、诉辩主张1、被告人辩称：无。2、公诉机关指控：被告人任某某身为国有事业单位中从事公务的人员，工作严重不负责任，致国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款、第三百九十七条第一款的规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。3、辩护人意见：辩护人对公诉机关指控被告人任某某构成玩忽职守罪的罪名及犯罪事实均没有意见。（1）被告人任某某归案后能如实供述自己的罪行，依法可从轻处罚；（2）任某某在庭审中能够自愿认罪，望合议庭酌情予以从轻处罚；（3）任某某系初犯、无前科，本案是过失犯罪，是轻信他人所造成，本辩护人相信被告人此后不会再有违法乱纪的行为；（4）被告人任某某在本案中犯罪情节轻微。第一，被告人任某某在终审、复审审查行为当中，是轻信了窗口收件人员和初审人员申报材料审查，自己没有严格把关。实际上每年要审批一万多件的发证材料，不可能做到每份都认真审核，他主要是对窗口收件员和有问题的才进行审查，这是实际情况，他不可能做到每件都审查；第二，在拆迁补偿中造成损失系多因一果。除了任没有履行职责以外，包括窗口收件人员、初审人员对材料的审核，拆迁人员对材料的把关，如任一环节做到认真，都不可能造成拆迁款损失；第三，申报材料中，虽然没有规划许可证，但毕竟提供了村镇许可证，也盖有公章，毕竟材料还是有的，只是有一份材料不符合规定；第四，对拆迁部门造成二百多万的损失，还未成最终定论，如果司法部门追究周某某的责任，还有可能被追回，鉴于上述意见，我认为被告人的犯罪情节轻微，建议合议根据最高人民法院量刑意见，对被告人免予刑事处罚的处分。第三部分、事实和证据经审理查明：2010年2月10日，原黄梅镇丽颖包装厂法定代表人周某某对丽颖包装厂内建筑面积为1547.66平方米的5栋自建房向句容市某中心（原系句容市房地产管理处）申报房产初始登记。被告人任某某身为句容市房产业发展服务中心交易发证科科长，在对复审和终审申请人周某某所提供的自建房房产初始登记材料进行复审和终审时，既未审查周某某所提供的《江苏省村镇工程建设许可证》系违规办理的，也未审查申报材料中缺少《建设工程规划许可证》。在此情况下，被告人任某某即作出核准登记的决定，为不符合发证条件的申请人周某某发放了房屋所有权证，造成拆迁工作人员对周某某的房屋按照合法建筑的补偿标准进行补偿，致使政府遭受290余万元的经济损失。2011年5月28日，被告人任某某被查获归案。上述事实有下列证据证明：有被告人任某某的供述；书证 组织机构代码证书、句容市房产业发展服务中心证明、中共句容市住房和城乡建设局委员会文件（职务任免通知）、江苏省行政执法证（复印件）、句容市建设局文件（关于村镇建设工程管理规定的通知）、房屋所有权初始登记申请书、《国有土地使用证》（复印件）、《江苏省村镇工程建设许可证》（复印件）、房屋所有权登记审核表、《房屋所有权证》（复印件）、房屋及装饰装修、附属物评估表、企业拆迁安置补偿协议书、句容市人民检察院反渎职侵权局出具的案发情况说明、户口摘抄；证人王某某、许某、张某某、朱某某、谢某某、张某、薛某某、陈某某、周某某、周某某、熊某某、吴某、张某某的证言等证据予以证实，足以证明。经庭审质证，对以上证据的真实性及证明效力予以确认。第四部分、判案理由句容市人民法院根据上述事实和证据认为：被告人任某某系在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，应视为国家机关工作人员。被告人任某某在工作中严重不负责任，不认真履行职责，在未对申请人提交的材料进行认真审核的情况下即作出核准登记的决定，致使申请人的违法建筑取得房屋所有权证，导致国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依法予以惩处。公诉机关指控被告人任某某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实充分，指控的罪名成立，本院予以支持。鉴于被告人任某某案发前一贯表现良好工作认真负责，成绩突出，案发后如实供述自己的罪行，坦白认罪态度较好，确有悔罪表现。本院考虑上述因素并结合被告人任某某所在单位及社区意见决定对被告人任某某免予刑事处罚。故对辩护人提出的被告人任某某具有上述法定、酌定从轻处罚情节的相关辩护意见可予采纳。第五部分、定案结论句容市人民法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条第一款、第六十七条第三款、第十二条第一款、第三十七条以及《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》之规定，判决如下：被告人任某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。第六部分、解说一、背景情况介绍刑法第397条规定的玩忽职守罪，是指国家机关工作人员由于玩忽职守，对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行其职责，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为，具体说，即国家机关工作人员必须有违反国家工作纪律、组织纪律和规章制度，违背国家机关工作人员应当遵守的职责和权利义务，并且当知道自己撤离职守或者在职守中马虎从事对待自己的职责，可能会发生一定的社会危害结果，但是疏忽大意而没有预见，或者是虽然已经预见到可能会发生，但自己以为凭着自己的知识、经验及技能而轻信可心避免，以致发生了严重损失的危害结果。1979年刑法对玩忽职守罪仅规定为单条单罪，涵盖内容广，实践中很难掌握，而1997年刑法进行了较大修改，将滥用职权罪从原玩忽职守罪中分出，并将绝大部分玩忽职守罪的行为具体化、条文化，缩小“口袋”范围，如规定了失职致使在押人员脱逃罪、环境监管失职罪、传染病防治失职罪、履行合同失职被骗罪；商检失职罪、动植物检疫失职罪、失职造成珍贵文物损毁、流失罪等8个具体新罪名，来作为玩忽职守罪的特别条款。而我国刑事立法为严密法网，防止可能发生的遗漏，1997年刑法第397条仍保留了玩忽职守罪进行概括性规定做法，以适用为数不多的其他领域和管理部门中的玩忽职守行为。二、确立裁判要旨的理由（一）玩忽职守的客观方面表现为国家机关工作人员滥用职权、违反工作纪律，不尽职责义务，或者不履行或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。在现代汉语中，“玩忽职守”的“玩”字，有“用不严肃的态度来对待”的意思；“忽”字则有“不注意、不重视”的意思，即疏忽。前者反映了一种不严肃的心理态度，后者是漫不经心的心理表现。“玩忽”与职守相连，是指马虎、漫不经心、不认真的对待职责和义务。玩忽职守的行为在客观上有两种类型：1、是不履行职务型，即行为应该履行且能够履行，但不履行其职务。这种类型一般表现为玩忽职守不作为。2、是不正确履行职务型，即行为人应该且能够履行职务，但不严肃认真地对待其职务，以致错误地履行了职守。这种类型一般表现为玩忽职守的作为，所谓玩忽职守的作为，是指国家工作人员不正确履行职守，不尽心、不得力，工作马马虎虎，草率从事，敷衍塞责，违令抗命，极不负责任。有的阳奉阴违，弄虚作假，欺上瞒下，胡作非为等。除了以上表现以外，玩忽职守罪在客观方面还必须具有“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果”。所谓重大损失是指给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认玩忽职守罪行为的主要依据；非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动的声誉等。认定是否重大损失，应根据司法实践和有关规定，对所造成的物质性和非物质性损失的实际情况，并按直接责任人员的职权范围全面分析，以确定应承担责任的大小。玩忽职守罪的主观方面可以由过失构成，也可以则间接故意所构成。即应当预见自己玩忽职守的行为可能发生使公共财没有预见，或已经预见而轻信能够避免；在一些特殊场合，也可以是明知产、国家和人民利益遭受重大损失的危害结果，因疏忽大意而其玩忽职守行为可能发生上述危害后果，但却放任这种后果的发生。但任何情况下，都不可能出于直接故意而构成玩忽职守罪。因此，在相当多情况下，行为人主观上是一种监督过失，主要表现为应当监督直接责任者却没有实施监督行为，导致结果发生；或者应当确立完备的安全体制、管理体制，却没有确立这种体制，导致危害后果发生。三、运用裁判要旨应当注意的问题（一）区分本罪与非罪的界限。1、玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限。玩忽职守罪与一般玩忽职守行为是两个不同性质的问题。二者的区别关键在于是否造成财产、国家和人民利益的重大损失。因此笔者认为，要防止两方面倾向：一是犯罪行为降格为一般玩忽职守行为，不追究其刑事责任；或者以行为属于官僚主义为由，将玩忽职守罪仅作为党纪、政纪处理。二是将国家机关工作人员的一切失职行为，都当作玩忽职守罪处理，以而扩大刑事责任范围。2、玩忽职守罪与工作失误的界限。工作失误是行为人由于政策不明确、业务能力和水平低等原因，以致于决策失误，造成公共财产、国家和人民利益损失的行为。二者都是基本属于行为人的过失行为，但二者存在区别。首先，客观方面的表现不同，工作失误表现为行为人不认真履行自己的工作和义务，而玩忽职守犯罪表现为行为人不履行或不正确履行自己的工作职责和义务。其次，导致发生严重结果的原因不同，工作失误，是行为人意志以外的原因，是由于制度不完善，一些具体政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于国家工作人员文化水平不高，业务素质较差，缺乏工作经验，因而计划不周，措施不当，方法不对，以致在积极工作中发生错误，造成国家和人民利益遭受重大损失。而玩忽职守罪，则是违反工作纪律和规章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益遭受重大损失。3、玩忽职守罪与工作技术事故界限。区分二者是基本标准是看行为人对危害结果的主观心理态度和客观行为表现。如果上述危害结果与行为不履行或不认真履行职责之间存在因果关系，行为人在主观上对这种结果能够预见或已经预见，由于采取放任的态度或疏忽大意或过于自信、导致危害结果的发生，则应以玩忽职守罪论处。（二）玩忽职守罪与滥用职权罪的界限。滥用职权罪，是指国家机关工作人员违反或者超越法律、法规规定的权限和程序，滥用职权或者超越职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。玩忽职守罪，是指国家机关工作人员不履行、不正确履行或者放弃履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。两罪的不同点：1、主观方面。滥用职权罪是故意犯罪，且在大多数情况下为间接故意，即行为人对其违背的职权内容，且危害后果有一定预见，但出于某种动机而对此放任不管。而玩忽职守在犯罪的主观方面则是一种过失行为。即行为人对其在职务上的过失，及构成的危害后果应当预见，因疏忽大意而未预见，或已预见因侥幸可避免，以致发生了危害后果。2、客观方面。滥用职权罪是作为的形式，即违反或者超越法律规定的权限和程序而使用手中的职权。也就是说行为人在构成滥用职权这一罪名，必须是有一定的权力，而在实施行为时滥用这种权力与危害结果有直接的因果关系。而玩忽职守在犯罪的客观表现形式也有作为和不作为两种。表现为对工作严重不负责任，不履行、不正确履行或者放弃履行职责，通常表现工作马马虎虎，极端不负责任，对该负责的工作撒手不管，致使给公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。3、两罪的主体对损害结果所持的心理状态不完全相同。玩忽职守行为人不可能象滥用职权的行为人那样积极追求损害结果的发生，它对损害结果的发生最多是持一种放任的心理状态。因为当违反职责与损害结果的发生存在必然性时，行为人若追求损害结果的发生而不履行职守、不正确履行职守、放弃职守，就应以行为人所追求的目标和实际造成的结果具体定其罪名，而不能定以玩忽职守罪。（四）玩忽职守罪与法律规定的其他玩忽职守犯罪的界限。刑法在第397条规定一般玩忽职守罪的同时，又在本章的其他条文中将一些由特定的国家工作人员在特定的领域内所实施的玩忽职守的行为规定为独立的犯罪。如刑法第406条将国家机关工作人员在签订、履行合同过程中，由于严重不负责任，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪等，凡是行为人的行为符合上述规定的，按照上述规定的犯罪定罪处罚，不能按玩忽职守罪处理。