污染场地未经修复，不得进行流转及开发建设

2014年环保部与国土资源部联合发布了全国土壤污染状况调查公报，显示全国土壤总的超标率为16.1％，全国工业企业用地中有高于30%的土壤受到污染。与大气污染、水污染等可直观感到的污染相比，土壤污染较为隐蔽，难以发现，而且不可逆转和难以治理，对环境的破坏更为严重和深远。

随着我国化解产能过剩矛盾、调整优化产业结构及老工业区整体搬迁改造等工作的部署实施，全国数万家企业正在陆续实施搬迁。同时，在企业重组、并购等活动中，也涉及大面积的企业搬迁活动。在各类搬迁中， 排污企业以及重污染企业留下了大片受到严重污染的土地。这些受到污染的土地如不经修复，直接进行二次使用将会造成严重的环境后果，而土壤修复需要大量的资金和漫长的时间，因此，污染土地未经修复、不得进行转让、开发是治理土壤污染、保护土壤环境的必要措施与核心。

污染场地未经修复、不得进行流转及开发建设

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“环保法”） 第三十二条规定“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”，为建立土壤污染修复制度提供了纲领性的指引。

《环境保护部关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》（环发[2014]66号）（以下简称“66号文”）第四点提出严控污染场地流转和开发建设审批，并要求“地方各级环保部门要积极配合国土、建设部门，对于拟开发利用的关停搬迁企业场地，未按有关规定开展场地环境调查及风险评估的、未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转；污染场地未经治理修复的，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目。对暂不开发利用的关停搬迁企业场地，要督促责任人采取隔离等措施，防止污染扩散。”

《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号）（以下简称“140号文”）第三点明确要求：“严控被污染场地的土地流转。关停并转、破产或搬迁工业企业原场地采取出让方式重新供地的，应当在土地出让前完成场地环境调查和风险评估工作；关停并转、破产或搬迁工业企业原有场地被收回用地后，采取划拨方式重新供地的，应当在项目批准或核准前完成场地环境调查和风险评估工作。经场地环境调查和风险评估属于被污染场地的，应当明确治理修复责任主体并编制治理修复方案。未进行场地环境调查及风险评估的，未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转。”

根据前述文件规定，被污染的场地如治理主体不明确，未经环境调查、评估、修复治理，将不得进行流转及开发建设。

污染场地的修复责任承担

污染场地修复责任承担的首要主体是原造成土壤污染的单位，但如果受污染的用地已经因各类因素被流转，那么受让原土地使用权的主体将成为修复土壤污染的责任人。“140号文”第七点指出应落实土地污染的相关责任主体，明确提出“本着谁污染，谁治理的原则，造成场地污染的单位是承担环境调查、风险评估和治理修复责任（以下简称“修复责任”）的主体。造成场地污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任；造成场地污染的单位已经终止的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担相关责任；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担相关责任。根据责任主体的划分，环境调查、风险评估和治理修复等所需费用应列入企业搬迁成本、企业改制成本或土地整治成本。”

因此，不仅造成污染的单位、继承污染土地的单位是承担治理土壤污染的主体，在这两类责任人无法承担治理责任时，污染土地所在地的县级以上地方人民政府将成为治理土壤污染的责任主体。

责任承担方式

1. 对污染场地进行调查评估、制定治理方案

已造成土壤污染的用地企业应在搬迁时积极按照相关规定进行环境评估，并针对土壤污染情况制定相应的治理方案。“66号文”第五点指出负有治理责任的单位应“按照《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》等环保标准、规范开展调查、评估及治理修复工作。”另外，企业在评估、制定相关治理方案后应及时向当地环境主管部门进行备案，确保环境主管部门了解治理过程、进度。

2. 及时公开相关信息

搬迁企业应及时公开土壤污染信息、治理信息等各项环境信息。“66号文”第六点明确“搬迁关停工业企业应当及时公布场地的土壤和地下水环境质量状况。场地使用权人等相关责任人应当将场地污染调查评估情况及相应的治理修复工作进展情况等信息，通过其门户网站、有关媒体予以公开，或者印制专门的资料供公众查阅。”在此基础上，搬迁企业应积极配合各相关主管部门，依照地方主管部门的指引进行土壤治理工作。

综上，若相关场地土壤已经污染，则土地使用权人或土地使用权受让人应对污染场地进行环境调查评估，并对污染场地进行修复，修复后的场地才能进行搬迁、转让或开发建设等。未经修复，则面临转让、开发不能，即使勉强转让开发了，仍隐含着环境风险，最终可能还是得由最终持有人承担“买单”责任。

参考文献：

1.《环境保护部关于开展污染场地环境监管试点工作的通知》（2014.08）

2.《环境保护部关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》（2014.05）

3.《2005-2013年全国土壤污染状况调查公报》（2014.04）

4.《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（2014.03）

5.《中国土壤环境保护政策》（2013.06）

6.《国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》（2013.01）

7.《环境保护部、工业信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（2012.11）

8.《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（2011.10）

9.《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（2009.08）

10.《国务院办公厅转发国计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见的通知》（2001.12）