投资并购光伏电站

正文内容:随着中国环境和能源问题的日益严峻，中国政府对于开发、部署新能源和新能源技术高度重视。其中，光伏行业作为新能源的代表性行业，在近五年来得到了国家和社会资本的庞大技术和资金投入。从国内外商业实践看，优质的光伏项目能够带来持续稳定的收入，同时在建设和发电环节，对于环境的污染几乎为零，具有经济和环保的综合性效益。近一年，为了进一步规范光伏行业的健康发展，政府部门相继出台了《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》[1]、《光伏电站项目管理暂行办法》[2]、《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》[3]等一系列政策文件。与此同时，各地政府也针对光伏电站发展制定了因地制宜的电价补贴政策。国家扶持光伏电站发展的举措，向社会及企业传递了开发利用新能源的决心。集中式光伏电站项目审批得到简化在国家能源局于2014年10月9日下发的《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》要求尽可能减少光伏电站的备案前置性条件。集中式光伏电站作为新能源项目及固定资产投资项目，其备案后需要得到土地、环保、规划、电力等各有关部门的预审及批复。值得注意的是，虽然现有的法规明确规定光伏项目仅需要政府进行备案，根据有关政策文件的规定，备案是由主管机关对项目申请文件进行形式审查和原则性审查。然而在实践中，发改委在审查光伏电站项目申请时，需要根据国家能源局制定的光伏发电建设规模进行审查。以国能新能[2014]33号文件[4]为例，全年新增备案总规模1400万千瓦，其中分布式800万千瓦，光伏电站600万千瓦。其中，山东、江苏、浙江和广东四省获批规模最大，年度总规模均为百万千瓦以上。因此，投资者需要注意，当拟投资的光伏电站项目属于当年度国家能源局确定的建设规模范围内时，才可能取得项目开发权。这对于有意投资光伏产业的投资人而言，是一道“无形”的门槛。《关于光伏电站投资开发秩序的通知》[5]强调秩序发展。该政策明确光伏电站应合理进行资源配置，鼓励采取招标等竞争性方式配置项目资源和选择项目投资主体，申请备案的企业应以自己作为控股方按照规划投资开发。关于项目转让也出台了政策性规定，即需要出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让，已经办理备案手续的项目的投资主体在项目投产前，未经备案机关同意不得擅自将项目转让给其他投资主体。根据我们的经验，在一些地方实践中，一些项目公司股东在拿到当地政府发改部门的项目核准/备案文件后，将全部或大部分项目公司股份转让给了第三方投资者。而新出台的文件对于这一问题做出了明确回应。对此，建议投资者在收购光伏电站项目时，对目标公司的项目证照进行全面的法律尽职调查，并确保转让人转让光伏项目开发权的行为已经得到了当地政府的批准。分布式光伏发电项目政策优惠得到进一步明确根据2013年11月18日国家能源局颁布《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（“暂行办法”）的规定，分布式光伏发电是指在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施。根据上述暂行办法的规定，各地对分布式光伏发电项目尽可能简化程序，免除规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。伴随分布式光伏发电项目的不断发展，2014年9月2日国家能源局下发了《进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（“通知”）强调了分布式光伏电站的意义并要求各级主管部门高效简便分布式光伏电站的备案制度。以北京市发改委颁布的《北京市分布式光伏发电项目管理暂行办法》为例，在北京市行政区域内的分布式光伏发电应用项目得到进一步简化，具体体现为：（1）分布式光伏项目备案权限进一步下放到区（县）发改委；（2）对个人利用住宅（或个人所有的营业性建筑）建设的分布式光伏发电项目，电网企业直接受理并网申请后代个人向区（县）发改部门办理项目备案。另外，根据通知的规定，在创新分布式光伏发电应用示范区内，同时允许区域内“先备案，后追加规模指标”，此举为分布式光伏电站提供了更加宽松的政策。实践中，国内分布式光伏电站投资商多以合同能源管理模式实施项目开发，一方面采用电价折扣，还有些采用房租租赁合作。分布式光伏项目不同于集中式光伏项目，需要普通居民业主的配合，因而产生风险的环节也更为分散。投资者在选择地点时首先应考虑国家政策，从国家分布式光伏电站配额来看，配额最大的前十个省份主要集中在华东及东南沿海地区。此外，还需综合考量当地气候、环境，如雾霾情况及有效日照天数等。同时，需要做好合作业主的尽职调查，如业主周边建筑环境、业主使用电网时段及电价等因素。外商投资光伏电站优惠政策1. 光伏产业为鼓励类外商投资领域2011年修订的《外商投资产业指导目录》中明确规定新能源领域为外商投资鼓励类产业，具体鼓励范围为新能源发电成套设备或关键设备制造：光伏发电、地热发电、潮汐发电、波浪发电、垃圾发电、沼气发电、2.5兆瓦及以上风力发电设备。2014年制定的《外商投资产业指导目录》（草案）继续保留了这一规定。同时，在2013年颁布的《中西部地区外商投资优势产业目录》中，太阳能发电设备及零部件制造列入内蒙古、江西、四川、贵州、甘肃、宁夏、重庆等7个省市外商投资优势产业目录，引导外商重点投资。2. 新能源电价补贴政策外商可以与国内企业一同享受电价补贴优惠。根据《国家发改委关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》[6]，电价及补贴的执行期限原则上为20年。发改委根据各地太阳能资源条件和建设成本，将全国分为三类资源区，对不同地区的光伏电站分别执行每度0.9元、0.95元、1元的电价标准。分布式光伏发电项目实行按照发电量进行电价补贴的政策，电价补贴标准为每度0.42元，对分布式光伏发电项目所发的富余电量，国家电网公司将按照有关政策全额收购。光伏电站标杆上网电价高出当地燃煤机组标杆上网电价的部分，通过可再生能源发展基金予以补贴。同时，税务部门下发通知中央财政发放的光伏补贴不征收增值税[7]。并购光伏电站应注意的问题在实践中，我们注意到光伏电站并购相较于其他行业并购存在一定的特殊性与复杂性，尤其是涉及各省市不同的补贴政策时。针对近来几起针对光伏电站的并购调查，我们总结了以下几点需要注意的问题。1. 电价补贴的差异性投资者在收购光伏电站时需要注意光伏发电所享受的电价补贴有其特殊性：1）如上文所述，分布式光伏与集中光伏电站项目所享受的电价补贴不同；2）对于高于国家规定的标杆上网电价部分，截至2014年9月，共有7省10余市发布地方性补贴政策，各个地方的补贴力度均有差异；3）对于开发项目而言，分布式光伏项目与集中光伏电站项目电价补贴的申请程序亦不同。对于集中式光伏电站而言，有的地方政府文件[8]要求发电企业需要在获得能源局发电业务许可证并与电网公司签署售电协议后，才可以根据《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》[9]，向省级财政、价格、能源主管部门提出补助申请。在这种情形下，省级物价部门对于电价补贴的批复是一种行政许可。然而，根据国家能源局的规定[10]，经备案（核准）的分布式能源项目、6MW（不含）以下太阳能发电项目豁免发电业务许可，分布式光伏在申请电价补贴时，适用简化的程序[11]。2. 已建成电站实际使用寿命在实践案例中，我们发现尽管光伏电站的理论寿命一般为15至20年，但由于能耗及环境等不可控因素，光伏电站实际使用寿命远低于其理论寿命。而光伏电站由于前期建设、技术等方面投资数额巨大，回本周期较长，需6至10年。因此，在收购光伏电站时，出于盈利目的的收购方应考虑到其投入使用的实际年限和运营状况，对光伏电站的折旧程度、成本回收及未来运作能力有所了解。3. 电站用地是否存在程序隐患在一些光伏电站项目中，由于一些地方政府对光伏电站用地制定了较为宽松的土地政策，允许土地权属性质和用途不变的前提下，租用土地进行建设[12]。一些电站企业在签订土地租赁协议时没有依照法定程序得到电站项目所租用土地村委会三分之二以上的村民同意，这会导致项目用地存在法律瑕疵。另外，鉴于光伏电站多建设于荒滩、戈壁、荒山、荒地等位置，此类土地很可能涉及到后续的土地场平工作，项目隐形成本高。实践中，此类土地规划容易受到当地政府部门的频繁变更，许多电站因为施工不及时或建设规划变更导致实际用地与土地批复文件中的土地不符。这些问题涉及到备案的有效性和土地使用是否合法等重大法律问题，如果没有及时补办很容易对光伏电站长期发展及运营造成较大的法律风险。因此，在收购光伏电站时，应当审慎对待土地问题，发现问题后及时递交变更材料，更新土地手续。结语光伏产业作为中国新能源领域的代表性行业，受到了国家和地方巨大的扶持和鼓励。然而，作为有意投资中国光伏发电领域的投资者，需要注意中国光伏产业政策的地方性差异，地方商业实践中具有法律风险和商业风险的不合规行为，以及在光伏电站建设和运营中的潜在法律风险和审批门槛。